一、偏低的農業勞動生產率已成為上海農業現代化的短板
目前，上海農業在科技貢獻率、機械化水平、農業設施水平等方面都表現突出。早在2015年，上海市的農業科技進步貢獻率就達到了70%左右，2017年上海市主要農作物機械化綜合水平就達89.3%，明顯超過2020年全國農作物耕種收綜合機械化率71%，早在2017年前，上海所有耕地基本均為可灌溉地，農業設施化水平位于全國前列。
無論從硬件還是軟件上來看，上海的農業現代化均處于較高水平。從農業經營組織來看，上海為全國提供了松江家庭農場這一有利于糧食生產、有利于農民增收、有利于培育農業后備力量的適度規模經營模式。毫無疑問，上海具備了率先在全國實現農業現代化的基礎和條件。
但是，目前上海農業勞動生產率偏低，二元經濟結構特征處于欠發達國家的水平。2019年，如用農業總產值來計算，上海的農業勞動生產率略高于全國平均水平，低于周邊的嘉興，與蘇州差距顯著；如用第一產業增加值來計算，與參照地區的差距更加明顯，蘇州、嘉興和全國平均水平分別是上海農業勞動生產率的3.64倍、1.85倍和1.40倍。農業勞動生產率是計算二元系數的關鍵指標，而二元系數是評價一個地區二元經濟結構特征的基本指標。2019年，上海的二元對比系數為0.09，遠低于國際上發展中國家最低為0.31的標準。而周邊的蘇州和嘉興的二元對比系數分別為0.33和0.28，蘇州已經達到發展中國家水平，嘉興也接近發展中國家水平。與全國平均的0.23相比，上海的指標也明顯偏低。
農業勞動生產率偏低意味著二元經濟結構特征明顯，農民收入水平低，從事農業難以獲得體面的收入，農業是不受歡迎的產業。此外，上海農業勞動生產率的農業總產值口徑比增加值口徑與周邊及全國平均水平的差距小，一定程度上也說明上海農業的附加值偏低，與農業現代化發展目標相背離，與當前新型城鎮化、鄉村振興戰略全面實施的要求南轅北轍。
二、農戶經營兼業化程度高是壓低上海農業勞動生產率的關鍵因素
中國的農業經營現狀是土地戶均占有規模偏低且細碎化，單個農戶的承包地不夠種，獲得足夠農地的交易成本太高，憑單個農戶的力量很難達到，不得不選擇兼業經營。即便能夠通過流轉擴大經營面積，仍難以達到足夠規模，流轉入土地的農戶盡量“螺螄殼里做道場”，一般選擇對經營規模要求低的勞動密集型的經濟作物。糧食作物種植戶仍是廣大的兼業小農戶。能否打破農戶兼業化是農業勞動率普遍提高的關鍵。
對上海來說，以往農業政策聚焦點和關注點在于米袋子、菜籃子、現代農業項目、耕地保有量、促進土地流轉等方面。至于土地流入方是否能達到規模經營，想種地的農民是否能夠方便地獲得足夠的土地進行專業化經營，目前上海尚無能夠覆蓋全市范圍的引導性政策，有些區農業勞動生產率較高，如促進農業專業化經營的松江等區，更多區的農業勞動生產率偏低，拉低了全市整體水平。
盡管上海每年都在加大對農業的投入，農業的機械化、設施化程度均已達到很高的水平，而農業勞動生產率仍然偏低，說明上海農業兼業化經營程度高，與上海的農業科技和技術水平很不匹配。第三次農業普查數據印證了這一點，至2016年底，上海農業經營戶55.89萬戶中，規模經營戶只有0.79萬戶，規模經營戶比例僅為1.41%。而蘇州的高農業勞動生產率得益于“三個集中”等政策的大力推動，在“農民居住向社區集中、農業用地向規模集中”的引導下，農業政策直接釘住規模經營，促成了農業勞動生產率的不斷提高。早在2013年初，蘇州88%的承包耕地就實現了規模經營，48%的農戶遷入了集中居住點，蘇州累計136萬農民實現了居住地轉移和身份轉變。農業勞動生產率的提高促進了農民收入的增加。家庭經營純收入占可支配收入的比重一定程度上可以反映專業化和規模化程度。從2014年的數據來看，上海和蘇州居民農村居民可支配收入和家庭經營純收入分別為21192元、1035元和23560元、4591元，兩地經營性純收入分別占家庭收入的4.9%和19.5%。
三、創造規模經營條件，推動離土農民“整戶市民化”，是提升農業勞動生產率的有效途徑
事實證明，在農地小規模占有的背景下，單純依靠市場難以實現規模經營。由于交易成本高，土地占有面積太小，其收益在家庭收入中的比重偏小，而土地又有財產屬性，一般情況下，農地一般不會被出手，盡管日本和中國臺灣等地區出臺政策或法律推動農業的規模經營，但成效有限。
反觀蘇州市、上海市松江區等農業規模化經營成功案例，地方政府行政力量均為主要推動力，這主要得益于中國農村土地集體所有制安排。農地為集體經濟組織所有，承包到戶本質上是集體土地的一種經營方式，由所有集體經濟組織成員平均承包，或者由專門從事農業的集體經濟組織成員承包，是作為集體土地所有權人的集體經濟組織發包方式的選擇。正是基于此，脫農戶有流轉意愿，也容易接受在獲得一定補償的前提下把土地交給村委會，由集體按照適度面積發包給符合要求的農戶，或作為專業戶，或作為家庭農場主。
上海具備實現農業規模經營的技術條件，為大力提高農業勞動生產率，一方面，應充分發揮土地集體所有制優越性，利用集體的力量，為農業規模經營提供條件，讓留在農業的農戶可以順利獲得足夠多的土地，實現規模經營；另一方面，應創造條件，推動兼業農戶“市民化”或“就地市民化”，促進離土農民穩定非農就業的同時，讓離土農民放心地“整戶”進城進鎮，或者就做農村地區的“市民”，與農業經營脫鉤，真正實現農業的專業化、規模化經營。
1、政策要聚焦“農戶”和“規模經營”，為“留土農戶”創造適度規模經營條件
一要加強農戶信息統計，對農戶進行分類。借鑒松江經驗，把農戶分為農業專業戶、兼業戶和脫農戶，收集信息摸清家底，為增加專業戶和脫農戶、減少兼業戶的政策設計打好信息基礎。
二要適時調整農業政策和農地管理目標。實踐證明農戶是最合適的農業經營主體。上海農業政策的關注點應從提高土地流轉率轉向促進農戶的適度規模經營。畢竟，土地流轉雖會提高每戶平均經營規模，但離達到農戶能安心專業化經營的適度規模還很遠。
三要調整各類補貼政策的對象為適度規模經營者，引導部分小農戶退出，方便部分農戶擴大到適度經營規模。2018年底上海農村承包地流轉率已經達到85%，土地已然在由眾多小規模農戶經營，對土地流轉等的補貼應該聚焦適度規模經營者，為讓更多的農戶實現適度規模經營，提升農業勞動生產率，應取消經營規模不足或超過適度規模的農戶的各類補貼。
四要出臺農地管理的負面清單制度，通過規范農地管理引導土地向種田能手集中。通過加強在土地用途規制、土地利用的生態環保要求、農產品安全等在土地利用方面的規范，引導不符合要求的農戶退出農地給其他農戶擴大經營規模。
2、促進離土農民“整戶”市民化，減少兼業戶
按照規劃，“十四五”期間，中國將推動轉移人口市民化，探索農民“三權”市場化退出機制和配套政策，建立農村產權流轉市場體系，甚至城鎮建設用地年度指標分配也要考慮農民非農轉移的流向。從促進農業規模經營、提高農業勞動生產率的視角來看，更應該推動“整戶市民化”，以減少農業兼業戶。第一，上海應出臺引導政策，打消農民顧慮，轉變兼業農戶為專業戶或脫農戶。農業兼業戶主要有兩種情況，老年農民兼業和中青年農民因為非農就業不穩定而選擇兼業。一方面，應借鑒蘇州、松江等地區的經驗，通過一定的補償鼓勵老年農民退出農業經營。如松江區為自愿退出承包地的老年農民每月提供150遠的到齡退養補助，鼓勵兼業農戶轉為脫農戶。蘇州以城鎮社會保障或轉讓價或集體資產股權為對價鼓勵農戶退出承包經營權。另一方面，針對中青年農民，應通過加強職業教育培訓的針對性，或提高兼業農民穩定非農就業能力，促進兼業戶向脫農戶轉變，或者加強引導，促使兼業農戶擴大經營規模進行專業化經營，向專業戶轉變。
第二，應探索整戶農民身份退出辦法。本著“進城不去權”的原則，借鑒蘇州市、上海市閔行區等地的成功經驗，探索“三權”市場化退出機制和配套政策。如可借鑒蘇州鼓勵有條件的離土農民將其宅基地使用權、土地承包經營權和集體經濟組織中的資產所有權置換成商品房、城鎮社會保障和合作社股權的做法，以“戶”為單位探索農民身份退出機制，在制度上變“上海市村民”為“上海市居民”。如可依托上海農村集體產權股份制改革成果，借鑒閔行區集體股份占有權、收益權、有償退出權、繼承權、抵押權、擔保權六項權能改革經驗，盡快出臺全市“三權”市場化退出辦法，讓離土農民放心市民化，把土地留給留土農民，促進土地規模經營的步伐。
3、加強相關政策之間的聯系，探索出臺配套政策
一是要把相對集中居住政策與促進農戶規模經營結合起來。2019年開始實施的農民相對集中居住政策（《上海市人民政府關于切實改善本市農民生活居住條件和鄉村風貌進一步推進農民相對集中居住的若干意見》）鼓勵部分農戶離開農村選擇貨幣安置或城鎮地區安置房，其他農戶在自愿的前提下可以離開本村選擇集中安置居民點的安置房。建議盡快出臺配套政策，把農戶相對集中居住項目與鼓勵土地的規模經營聯系起來，在改變農戶居住地的同時促進農業用地的規模化經營。如可探索全市統籌，在全市范圍內為農戶提供更多選擇，滿足離土農戶多元化需求；可探索對新農保升級城鎮社會保障進行補貼的配套政策，鼓勵“離土農民變居民”；支持集體經濟組織提供補償，促進離土農戶在退出宅基地的同時退出土地承包經營權，把土地留給“留土農戶”。
二是要把為家庭農場組建政策與其發展扶持政策結合起來。2020年底上海出臺了《上海市促進家庭農場發展條例》，主要用于扶持、指導、服務與規范本市行政區域內已有的家庭農場，而家庭農場發展的難點在于組建，上海要大幅提高農業勞動生產率，需要大幅提高農戶規模經營比例，應充分利用中國農村土地集體所有制的優越性，充分調動農民集體的力量，推廣松江、嘉定等地發展家庭農場的經驗，尤其在糧食生產領域大幅提高家庭農場經營比重，實現家庭農場的組建和發展并重。為此，應在全市范圍內探索出臺相關配套政策，如可借鑒嘉定區經驗，為提高村委會干部組建家庭農場的積極性，對家庭農場所在的村按家庭農場經營面積給予每年每畝300元的補貼，用于推動家庭農場組建、提供各類社會化服務，以及基本農田的保護和管理。
三是要把農業規模經營程度納入到政績考核指標范圍。上海作為全國最為發達的地區之一，理應在全國率先實現農業現代化，提高農業勞動生產率，破解經濟二元結構刻不容緩，應把農業規模經營目標作為未來幾年重要的工作目標之一。
（作者戴偉娟供職于上海社會科學院城市與人口發展研究所中小城市與鄉村振興研究室）
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“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學重點研究基地·中國現代城市研究中心、上海市創新基地長三角區域一體化研究中心和澎湃研究所共同發起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調研報告，呈現務實政策建議。
